黨的二十屆三中全會指出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。自治區(qū)黨委十屆六次全會審議通過了《中共西藏自治區(qū)委員會關于貫徹落實〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定〉的實施意見》，對健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制和深化農村改革進行安排部署，必將對加快高原城鄉(xiāng)融合發(fā)展起到推動作用。

　　一、深刻認識完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的重大意義

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，啟動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得歷史性成就。新時代新征程，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，推進鄉(xiāng)村全面振興，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化，意義十分重大。

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是建設農業(yè)強區(qū)的現(xiàn)實選擇。長期以來，與快速推進的新型城鎮(zhèn)化相比，我區(qū)農業(yè)農村發(fā)展步伐有差距，“一條腿長、一條腿短”問題比較突出，農牧業(yè)基礎還不穩(wěn)固，鄉(xiāng)村人才、土地、資金等要素反向回流城鎮(zhèn)的格局尚未根本改變，發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡?，F(xiàn)代化建設不能一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，著力破除城鄉(xiāng)二元結構，促進各類要素更多向鄉(xiāng)村流動，讓農業(yè)農村在現(xiàn)代化進程中逐步趕上來。

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是推動高質量發(fā)展的迫切需要。當前，西藏經濟總體呈現(xiàn)增長較快、結構優(yōu)化、質效向好的特征，但也面臨有效需求不足、區(qū)內大循環(huán)不夠順暢等挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村既是巨大的消費市場，又是巨大的要素市場，擴大區(qū)內需求，鄉(xiāng)村有巨大空間，可以大有作為。暢通城鄉(xiāng)循環(huán)，是暢通區(qū)內經濟大循環(huán)、增強區(qū)域經濟韌性的重要方面，廣大農牧民同步邁向全面現(xiàn)代化，會釋放巨大的創(chuàng)造動能和消費潛能，為經濟社會發(fā)展注入強大動力。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，釋放城鄉(xiāng)市場需求，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的良性發(fā)展格局，為高原經濟高質量發(fā)展拓展空間和提供動力。

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制是促進共同富裕的內在要求。促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農牧區(qū)，關鍵是縮小城鄉(xiāng)居民收入和生活水平差距。近年來，西藏農村居民人均可支配收入保持穩(wěn)步增長，城鄉(xiāng)居民收入比逐步縮小，但城鄉(xiāng)居民收入的絕對差距仍然不小，農牧民持續(xù)穩(wěn)定增收難度較大。必須完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，解放和發(fā)展農牧區(qū)社會生產力，拓展農牧民增收致富渠道，推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，讓農牧區(qū)逐步具備現(xiàn)代化生活條件，讓農牧民過上富裕美好的生活。

　　二、科學把握完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的基本遵循

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，目標是促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，遵循客觀規(guī)律，把握重大原則，確保城鄉(xiāng)融合發(fā)展沿著正確方向推進。

　　必須牢牢把握正確方向。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，踐行“三個賦予一個有利于”總要求，以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。樹立城鄉(xiāng)一盤棋理念，加強統(tǒng)籌謀劃和總體設計，增強系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系，全心全意補齊民生短板、辦好民生實事。要充分發(fā)揮農牧民主體作用和首創(chuàng)精神，調動農牧民積極性、主動性、創(chuàng)造性，讓廣大農牧民共建共享城鄉(xiāng)融合發(fā)展成果。

　　必須牢牢把握底線要求。農牧業(yè)占地區(qū)生產總值的比重、鄉(xiāng)村人口占總人口的比重不斷下降，是現(xiàn)代化進程中經濟發(fā)展的必然趨勢，但這并不能改變農牧業(yè)是國民經濟基礎產業(yè)和戰(zhàn)略產業(yè)的重要地位。在推進中國式現(xiàn)代化進程中，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，嚴格“三區(qū)三線”管控，守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農牧民利益不受損底線，守住生態(tài)保護紅線，守住鄉(xiāng)村文化根脈，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設新局面。

　　必須牢牢把握著力重點?？h域具有城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密、地域范圍適中、文化同質性強等特點，有條件率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，堅持以縣域為基本單元，發(fā)揮縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村作用，提升縣城綜合承載能力。圍繞“興產業(yè)、活要素、優(yōu)服務、強治理”，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)保護等相互融合和共同發(fā)展，加快構建縣鄉(xiāng)村功能銜接互補格局，率先在縣域內破除城鄉(xiāng)二元結構。

　　必須牢牢把握科學方法。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，堅持有為政府和有效市場相結合，強化改革的突破和先導作用，著力破除體制機制障礙。要從西藏實際出發(fā)，科學把握發(fā)展階段特征和區(qū)域特色，充分考慮不同鄉(xiāng)村自然條件、區(qū)位特征、資源優(yōu)勢、文化傳統(tǒng)等因素差異，因地制宜、分類指導、精準施策，探索符合高原特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展模式。要保持歷史耐心，順應自然規(guī)律、經濟規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律，持續(xù)用力、久久為功。

　　三、貫徹落實完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制的各項任務

　　完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，是一項關系全局、關乎長遠的重大任務，將貫穿推進中國式現(xiàn)代化全過程。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，需要聚焦重點、聚合力量，采取務實的措施辦法，確保改革有力有序有效推進。

　　健全推進新型城鎮(zhèn)化體制機制。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。圍繞“一核一圈兩帶三區(qū)”區(qū)域發(fā)展新格局，構建以“五城三小時”城鎮(zhèn)圈為主體、中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化布局，拓展優(yōu)化縣城發(fā)展空間。深化擴權強縣改革，賦予縣級更多資源整合使用的自主權。加大財政、投資、土地、產業(yè)等方面政策支持力度，促進不同類型縣城特色化、差異化發(fā)展，鼓勵縣城吸納農牧區(qū)人口就地就近城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，加快戶籍制度與居住證制度并軌進程，因地制宜促進農牧業(yè)轉移人口進城落戶。依法維護進城落戶農牧民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，消除進城落戶農牧民后顧之憂。建立以居住證為載體的基本公共服務供給機制，按照常住人口規(guī)模和服務半徑統(tǒng)籌優(yōu)化基本公共服務設施布局，穩(wěn)步提高基本公共服務保障能力和水平，推動符合條件的農牧業(yè)轉移人口社會保險、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農牧業(yè)轉移人口市民化。推進縣域城鄉(xiāng)公共服務一體配置，提升縣城市政公用設施建設水平和基本公共服務功能，提高鄉(xiāng)村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環(huán)境舒適度。深入推進固邊興邊富民行動，加快邊境地區(qū)綜合交通網絡化布局，加大邊境小康村后續(xù)幫扶力度，提高各項綜合配套設施保障能力，縮小邊境地區(qū)與腹心地區(qū)的發(fā)展差距。

　　鞏固和完善農村基本經營制度。農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。實踐證明，以“土地歸戶使用、草場承包到戶，自主經營、長期不變”為內容的農村基本經營制度，符合生產力發(fā)展規(guī)律，順應廣大農牧民需求，是一項符合西藏區(qū)情的制度安排，必須始終堅持、毫不動搖。保持農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策。用好農村承包地確權登記頒證成果，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，允許土地、草場經營權入股從事農牧業(yè)產業(yè)化經營。完善承包地經營權流轉價格形成機制，健全土地（草場）流轉服務體系，大力發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，促進農牧民合作經營。推進新型農牧業(yè)經營主體提質增效，推動新型農牧業(yè)經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤，實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接。健全便捷高效的農牧業(yè)社會化服務體系，創(chuàng)新組織形式和服務模式，擴展服務領域和輻射范圍。強化農村集體經濟組織管理集體資產、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經濟、服務集體成員等功能作用，構建產權明晰、分配合理的運行機制，盤活用好農村集體資源資產，加強扶貧項目資金資產管理和監(jiān)督，提高集體經濟收入，帶動農牧民增收。

　　完善強農惠農富農支持制度。當前，農牧業(yè)基礎還比較薄弱，農牧區(qū)發(fā)展仍然滯后，必須不斷加大強農惠農富農政策力度，確保人力投入、物力配置、財力保障等與鄉(xiāng)村振興目標任務相適應。完善農牧戶經營農牧業(yè)收益保障機制，全方位夯實以青稞為主的糧食安全根基，推動糧食、肉奶和蔬菜等農畜產品價格保持在合理水平，保障農畜產品穩(wěn)定安全供給。優(yōu)化農牧業(yè)補貼政策體系，從價格、補貼、保險等方面強化農牧業(yè)支持保護政策，提高政策精準性和有效性。堅持將農業(yè)農村作為一般公共預算優(yōu)先保障領域，創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興投融資機制，形成財政優(yōu)先保障、金融協(xié)同聯(lián)動、社會積極參與的多元投入格局，加強涉農資金項目監(jiān)管。完善覆蓋農牧人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，推動防止返貧幫扶政策與農村低收入人口常態(tài)化幫扶政策銜接并軌，建立農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度，堅守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線。建立以提升發(fā)展能力為導向的幫扶機制，促進跨區(qū)域經濟合作和融合發(fā)展，確保援藏資金項目80%以上用于保障和改善民生、用于縣及縣以下基層。立足資源稟賦和產業(yè)基礎，壯大縣域富民產業(yè)，構建多元化食物供給體系，培育鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，促進縣域經濟深度融入區(qū)域經濟板塊。引導金融機構把金融資源配置到農牧區(qū)經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，強化對信貸業(yè)務以縣域為主的金融機構貨幣政策精準支持。實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃，健全常態(tài)化駐村工作機制，有序引導城鎮(zhèn)各類專業(yè)技術人才下鄉(xiāng)服務，制定優(yōu)惠政策吸引高校畢業(yè)生、退役軍人、返鄉(xiāng)農牧民流向農牧區(qū)。運用“千萬工程”經驗，健全推動鄉(xiāng)村全面振興長效機制。

　　深化土地制度改革。土地是經濟社會高質量發(fā)展的重要資源。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，必須毫不動搖堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率。按照新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農田保護目標，對耕地“非農化”“非糧化”問題進行全面整改。健全耕地數量、質量、生態(tài)三位一體保護制度體系，加大高標準農田投入和管護力度，加強農耕道路和水利設施建設，探索開展農田集中連片整理，將永久基本農田全部建成高標準農田，優(yōu)先保障糧食等重要農畜產品生產。健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，優(yōu)先保障主導產業(yè)、重大項目合理用地。優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地；完善農牧區(qū)土地征收制度和集體經營性建設用地入市政策，探索農牧區(qū)存量建設用地通過增減掛鉤實現(xiàn)縣域內跨村組區(qū)位調整，提升農牧區(qū)土地利用質效。

　?。▓?zhí)筆：徐伍達，系云南大學西南邊疆少數民族研究中心博士研究生、自治區(qū)社會科學院農村經濟研究所研究員）